PPP急剎車！繼新疆、河南、湖南之后，山東省重磅加入“踩剎”陣營！

?????? 到今年3月底，隨著持續(xù)了四個月的PPP項目庫全面集中清理暫告一段落，火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。
　　2017年11月，財政部辦公廳印發(fā)“92號文”《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴(yán)”令。
　　各種“偽PPP”、明股實債、違規(guī)融資擔(dān)保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂象，都被92號文來了一腳“急剎車”。
　　而這個“急剎車”，也讓不少省市的PPP項目翻了車！
　　新疆：PPP項目全線停工
　　2018年國務(wù)院政府工作報告正式提出要防范化解重大風(fēng)險，尤其是加強金融機構(gòu)風(fēng)險內(nèi)控和防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。在這種情況下，國家財政部出臺了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財預(yù)〔2018〕34號文、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》財金〔2018〕23號文等文件，對地方政府債務(wù)管理和國有金融企業(yè)投資行為進行了詳細(xì)的規(guī)定。
　　針對上述規(guī)定，2018年3月29日新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委官網(wǎng)公布了一篇《自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動 細(xì)化工作措施 堅決全面落實自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險各項安排部署》的工作動態(tài)；而在2018年3月27日新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局則發(fā)布了《關(guān)于暫停開發(fā)區(qū)2016-2017年政府類項目的通知》。這兩篇文件的發(fā)布引發(fā)了之后“新疆PPP項目全線停工”的廣泛討論。
　　第一份文件主要分為兩部分：
　　第一部分“要貫徹‘四個一律’要求，進一步加強基本建設(shè)項目管理，從源頭上杜絕新增政府債務(wù)?！敝饕菍赡軐?dǎo)致債務(wù)風(fēng)險或隱性債務(wù)風(fēng)險的項目及項目資金來源做出了規(guī)定，針對的是建設(shè)項目的資金來源尤其是地方配套資金的問題。在保證不新增政府債務(wù)并保證資金來源的情況下，投資項目是可以實施的，這其中必然包含合乎政策規(guī)定的PPP項目。
　　第二部分是分六種不同情況，全面清理2017年以來的政府投資項目。針對可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險或隱性債務(wù)風(fēng)險，以及地方配套資金來源是否落實、項目是否開工的情況，詳細(xì)規(guī)定了審批的程序及具體操作方式。明確規(guī)定了只有對無法化解政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)、未落實資金來源的項目才停止建設(shè)、不得上報及受理。
? ?　　第二份文件是新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局對開發(fā)區(qū)的建設(shè)施工企業(yè)下發(fā)的暫停施工的通知，內(nèi)容主要是針對政府類項目進行排查、梳理建檔，并沒有表示終止PPP項目，不少小伙伴驚嚇過度，紛紛解讀為“全面停工”。
　　項目停建與項目自身的合規(guī)性有直接關(guān)系，借用一句古語“心存敬畏，行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。社會資本方已經(jīng)簽訂合同的工程僅僅只是暫緩，待本輪債務(wù)整改完畢，依舊會合法、合規(guī)以新疆速度持續(xù)推進。
　　河南：率先發(fā)布PPP清庫結(jié)果公告
　　根據(jù) 92號文， 河南省也相繼發(fā)布了《河南省PPP項目庫清理規(guī)范工作方案》、《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》等通知文件，開展了PPP項目的的清理工作。
　　2018年4月4日，河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心率先發(fā)布了PPP項目的清庫結(jié)果：“截止目前，河南省財政廳PPP項目庫經(jīng)清理后共入庫項目1015個，其中管理庫項目572個，總投資7297億元，儲備清單項目443個，總投資6020億元?！保ㄔ斍殒溄樱骸秾Σ黄穑袠?biāo)的PPP項目已被清理退庫！》）



　　但是在4月13日、4月16日，河南又先后發(fā)布了《關(guān)于2018年第四次調(diào)整PPP項目庫的公告》及《關(guān)于2018年第五次調(diào)整PPP項目庫的公告》，共新增三門峽市連霍呼北高速聯(lián)絡(luò)線PPP項目、三門峽靈寶市城市道路路網(wǎng)建設(shè)項目、陽市宛城區(qū)高鐵片區(qū)一期工程PPP項目等符合調(diào)入項目管理庫項目18個，總投資95億元；符合調(diào)入項目儲備清單項目25個，總投資175億元。
　　對比可以看到，雖然河南省財政廳清理的力度不小，但是不必悲觀，持續(xù)還會有新的PPP項目入庫，過去PPP那種“虛假繁榮”的時代結(jié)束了，未來將迎來更加注重質(zhì)量的時期。
　　湖南：首個省級PPP負(fù)面清單
　　關(guān)于規(guī)范PPP，湖南省也先后出臺了兩個重要通知：
　　一、2018年2月23日，湖南省財政廳發(fā)文《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》，這是首個省級PPP負(fù)面清單管理。湖南這一紙負(fù)面清單管理規(guī)定在PPP領(lǐng)域引起較大的關(guān)注。其中，負(fù)面清單規(guī)定下列情形不得運用PPP模式：
　　1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；
　　2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；
　　3、 僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)；
　　4、 采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；
　　5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。
　　引起爭議的主要是第3條，不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，對政府付費型PPP項目進行負(fù)面清單管理，相當(dāng)于一刀切式地喊停。
　　湖南省財政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示出臺的PPP的負(fù)面清單管理通知，只是對中央的92號文等相關(guān)政策文件的落實和細(xì)化。其實，通哥認(rèn)為對于PPP和政府購買服務(wù)設(shè)立負(fù)面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務(wù)行為，更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進PPP和政府購買服務(wù)行為，防范和化解重大風(fēng)險。
　　二、日前，湖南省財政廳又下發(fā)《關(guān)于壓減投資項目切實做好甄別核實政府性債務(wù)有關(guān)工作的緊急通知》，要求各地應(yīng)按照“停、緩、調(diào)、撤”的原則壓減投資項目。其中對不屬于中央重點項目和省委政府安排的12件民生實事的項目與省政府工作報告明確的重點項目分類處置：
　　1、未開工建設(shè)的，一律停建；
　　2、雖已開工建設(shè)，但停止之后無重大影響的，一律暫緩；
　　3、已開工建設(shè)且停建會造成重大影響的項目，要從嚴(yán)調(diào)減投資規(guī)模；
　　4、對于2017年7月15日以后舉借的系統(tǒng)外需要財政資金償還的債務(wù)，撤銷相應(yīng)項目，籌措資金予以歸還；
　　5、對易地扶貧搬遷、棚戶區(qū)改造等中央重點項目和省委省政府安排的12件民生實事項目以及省政府工作報告明確的重點項目，要通過統(tǒng)籌資金、盤活資產(chǎn)等方式重點保障，但不能作為違規(guī)舉債的借口。
　　同樣，湖南省也是根據(jù)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險或隱性債務(wù)風(fēng)險，以及地方配套資金來源是否落實、項目是否開工的情況，詳細(xì)規(guī)定了審批的程序及具體操作方式。但是停建、緩建類雖然對政府不產(chǎn)生重大影響，對建設(shè)主體、對社會資本、對貸款銀行、對上游供應(yīng)商將產(chǎn)生一連串的不利影響。
　　山東：債務(wù)減壓，PPP的“規(guī)范管理年”
　　為實現(xiàn)“促發(fā)展、防風(fēng)險”雙重目標(biāo)，在防范地方政府債務(wù)基礎(chǔ)上實現(xiàn)PPP項目規(guī)范發(fā)展，2018年4月11日，山東省財政廳印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動的實施意見的通知》（魯財金[2018]21號）。



　　這使山東成為繼新疆、湖南相繼對PPP項目和政府投資項目分類甄別管理后，第三個出臺PPP專項管理政策的省份。21號文將2018年確定為山東省PPP“規(guī)范管理年”，共計19條管理規(guī)范要求。
　　山東省的這份PPP政策規(guī)范，是一個政策規(guī)范比較詳盡完備、且具有較強可執(zhí)行性的地方性PPP規(guī)范性文件。
????　　一方面，通知結(jié)合了山東省自身特點，就PPP管理規(guī)范提出更為細(xì)化、獨創(chuàng)性的政策規(guī)范要求。另一方面，文件也就中央層面政策要求，制定了詳細(xì)的落地方案和具體舉措，成為財辦金92號文等PPP政策落地方案的集大成者，具有較強的可執(zhí)行性。
　　其中最值得注意的兩點：
　　一、在“新項目論證管理”中提出，強化“紅線”管理，從嚴(yán)審慎開展完全政府付費項目，全部項目財政承受能力最高年度達(dá)到或超過8%的地區(qū)，停止新上政府付費和財政補助超過50%的可行性缺口補助項目，對全部PPP項目一般公共預(yù)算支出責(zé)任接近10%的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。
　　這項規(guī)范可謂是真正做到了強化“紅線管理”，其他省份暫停的項目主要為政府付費項目，而山東省將可行性缺口補助項目也納入了叫停范圍。考慮到在目前城鎮(zhèn)化加速、地方政府資金緊缺的大背景下，其實很少有地方政府出臺如此嚴(yán)厲的政策規(guī)范。
　　二、明確山東省PPP三大重點領(lǐng)域
　?。?）加大運用PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)公用設(shè)施存量資產(chǎn)工作力度，化解財政支出壓力和地方存量政府債務(wù)。
　　（2）大力推動幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大旅游、文化、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域PPP應(yīng)用力度，不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。在不超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線內(nèi)優(yōu)先列入政府中長期支出責(zé)任。
　?。?）在垃圾處理、污水處理新建項目全面實施PPP模式的基礎(chǔ)上，對供熱、供水、養(yǎng)老服務(wù)等有現(xiàn)金流、市場化程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，加大PPP模式應(yīng)用力度，拓展民間資本參與空間。
　　山東省明確的2018年P(guān)PP重點發(fā)展的三大領(lǐng)域，確實符合中央政策導(dǎo)向，也有利于解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中的政府債務(wù)問題、民生問題以及項目運營問題。
　　為了給政府債務(wù)減壓，新疆、湖南相繼對政府投資項目和PPP項目進行甄別，河南省也率先發(fā)布清庫結(jié)果，山東省也緊緊跟上，喊出PPP“規(guī)范管理年”的口號！

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