PPP急剎車(chē)!繼新疆、河南、湖南之后,山東省重磅加入“踩剎”陣營(yíng)!

?????? 到今年3月底,隨著持續(xù)了四個(gè)月的PPP項(xiàng)目庫(kù)全面集中清理暫告一段落,火了四年的PPP市場(chǎng)終于冷靜了下來(lái)。
  2017年11月,財(cái)政部辦公廳印發(fā)“92號(hào)文”《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》,要求各地在2018年3月底前完成對(duì)不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目的集中清理工作,PPP市場(chǎng)迎來(lái)了“史上最嚴(yán)”令。
  各種“偽PPP”、明股實(shí)債、違規(guī)融資擔(dān)保以及一再跨越地方政府財(cái)政能力紅線(xiàn)的等亂象,都被92號(hào)文來(lái)了一腳“急剎車(chē)”。
  而這個(gè)“急剎車(chē)”,也讓不少省市的PPP項(xiàng)目翻了車(chē)!
  新疆:PPP項(xiàng)目全線(xiàn)停工
  2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告正式提出要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn),尤其是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控和防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下,國(guó)家財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)文、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)金〔2018〕23號(hào)文等文件,對(duì)地方政府債務(wù)管理和國(guó)有金融企業(yè)投資行為進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。
  針對(duì)上述規(guī)定,2018年3月29日新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委官網(wǎng)公布了一篇《自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動(dòng) 細(xì)化工作措施 堅(jiān)決全面落實(shí)自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)安排部署》的工作動(dòng)態(tài);而在2018年3月27日新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局則發(fā)布了《關(guān)于暫停開(kāi)發(fā)區(qū)2016-2017年政府類(lèi)項(xiàng)目的通知》。這兩篇文件的發(fā)布引發(fā)了之后“新疆PPP項(xiàng)目全線(xiàn)停工”的廣泛討論。
  第一份文件主要分為兩部分:
  第一部分“要貫徹‘四個(gè)一律’要求,進(jìn)一步加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理,從源頭上杜絕新增政府債務(wù)?!敝饕菍?duì)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目及項(xiàng)目資金來(lái)源做出了規(guī)定,針對(duì)的是建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源尤其是地方配套資金的問(wèn)題。在保證不新增政府債務(wù)并保證資金來(lái)源的情況下,投資項(xiàng)目是可以實(shí)施的,這其中必然包含合乎政策規(guī)定的PPP項(xiàng)目。
  第二部分是分六種不同情況,全面清理2017年以來(lái)的政府投資項(xiàng)目。針對(duì)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以及地方配套資金來(lái)源是否落實(shí)、項(xiàng)目是否開(kāi)工的情況,詳細(xì)規(guī)定了審批的程序及具體操作方式。明確規(guī)定了只有對(duì)無(wú)法化解政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)、未落實(shí)資金來(lái)源的項(xiàng)目才停止建設(shè)、不得上報(bào)及受理。
? ?  第二份文件是新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)施工企業(yè)下發(fā)的暫停施工的通知,內(nèi)容主要是針對(duì)政府類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行排查、梳理建檔,并沒(méi)有表示終止PPP項(xiàng)目,不少小伙伴驚嚇過(guò)度,紛紛解讀為“全面停工”。
  項(xiàng)目停建與項(xiàng)目自身的合規(guī)性有直接關(guān)系,借用一句古語(yǔ)“心存敬畏,行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。社會(huì)資本方已經(jīng)簽訂合同的工程僅僅只是暫緩,待本輪債務(wù)整改完畢,依舊會(huì)合法、合規(guī)以新疆速度持續(xù)推進(jìn)。
  河南:率先發(fā)布PPP清庫(kù)結(jié)果公告
  根據(jù) 92號(hào)文, 河南省也相繼發(fā)布了《河南省PPP項(xiàng)目庫(kù)清理規(guī)范工作方案》、《河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)指南》等通知文件,開(kāi)展了PPP項(xiàng)目的的清理工作。
  2018年4月4日,河南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作管理中心率先發(fā)布了PPP項(xiàng)目的清庫(kù)結(jié)果:“截止目前,河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)經(jīng)清理后共入庫(kù)項(xiàng)目1015個(gè),其中管理庫(kù)項(xiàng)目572個(gè),總投資7297億元,儲(chǔ)備清單項(xiàng)目443個(gè),總投資6020億元?!保ㄔ斍殒溄樱骸秾?duì)不起,您所中標(biāo)的PPP項(xiàng)目已被清理退庫(kù)!》)



  但是在4月13日、4月16日,河南又先后發(fā)布了《關(guān)于2018年第四次調(diào)整PPP項(xiàng)目庫(kù)的公告》及《關(guān)于2018年第五次調(diào)整PPP項(xiàng)目庫(kù)的公告》,共新增三門(mén)峽市連霍呼北高速聯(lián)絡(luò)線(xiàn)PPP項(xiàng)目、三門(mén)峽靈寶市城市道路路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目、陽(yáng)市宛城區(qū)高鐵片區(qū)一期工程PPP項(xiàng)目等符合調(diào)入項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目18個(gè),總投資95億元;符合調(diào)入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單項(xiàng)目25個(gè),總投資175億元。
  對(duì)比可以看到,雖然河南省財(cái)政廳清理的力度不小,但是不必悲觀(guān),持續(xù)還會(huì)有新的PPP項(xiàng)目入庫(kù),過(guò)去PPP那種“虛假繁榮”的時(shí)代結(jié)束了,未來(lái)將迎來(lái)更加注重質(zhì)量的時(shí)期。
  湖南:首個(gè)省級(jí)PPP負(fù)面清單
  關(guān)于規(guī)范PPP,湖南省也先后出臺(tái)了兩個(gè)重要通知:

  一、2018年2月23日,湖南省財(cái)政廳發(fā)文《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》,這是首個(gè)省級(jí)PPP負(fù)面清單管理。湖南這一紙負(fù)面清單管理規(guī)定在PPP領(lǐng)域引起較大的關(guān)注。其中,負(fù)面清單規(guī)定下列情形不得運(yùn)用PPP模式:
  1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;
  2、 因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等,不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;
  3、 僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流,完全由政府付費(fèi)的,如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);
  4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;
  5、 政府方回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。
  引起爭(zhēng)議的主要是第3條,不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂(yōu),對(duì)政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目進(jìn)行負(fù)面清單管理,相當(dāng)于一刀切式地喊停。
  湖南省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示出臺(tái)的PPP的負(fù)面清單管理通知,只是對(duì)中央的92號(hào)文等相關(guān)政策文件的落實(shí)和細(xì)化。其實(shí),通哥認(rèn)為對(duì)于PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)設(shè)立負(fù)面清單,不是叫停PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為,更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進(jìn)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為,防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。
  二、日前,湖南省財(cái)政廳又下發(fā)《關(guān)于壓減投資項(xiàng)目切實(shí)做好甄別核實(shí)政府性債務(wù)有關(guān)工作的緊急通知》,要求各地應(yīng)按照“停、緩、調(diào)、撤”的原則壓減投資項(xiàng)目。其中對(duì)不屬于中央重點(diǎn)項(xiàng)目和省委政府安排的12件民生實(shí)事的項(xiàng)目與省政府工作報(bào)告明確的重點(diǎn)項(xiàng)目分類(lèi)處置:
  1、未開(kāi)工建設(shè)的,一律停建;
  2、雖已開(kāi)工建設(shè),但停止之后無(wú)重大影響的,一律暫緩;
  3、已開(kāi)工建設(shè)且停建會(huì)造成重大影響的項(xiàng)目,要從嚴(yán)調(diào)減投資規(guī)模;
  4、對(duì)于2017年7月15日以后舉借的系統(tǒng)外需要財(cái)政資金償還的債務(wù),撤銷(xiāo)相應(yīng)項(xiàng)目,籌措資金予以歸還;
  5、對(duì)易地扶貧搬遷、棚戶(hù)區(qū)改造等中央重點(diǎn)項(xiàng)目和省委省政府安排的12件民生實(shí)事項(xiàng)目以及省政府工作報(bào)告明確的重點(diǎn)項(xiàng)目,要通過(guò)統(tǒng)籌資金、盤(pán)活資產(chǎn)等方式重點(diǎn)保障,但不能作為違規(guī)舉債的借口。
  同樣,湖南省也是根據(jù)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以及地方配套資金來(lái)源是否落實(shí)、項(xiàng)目是否開(kāi)工的情況,詳細(xì)規(guī)定了審批的程序及具體操作方式。但是停建、緩建類(lèi)雖然對(duì)政府不產(chǎn)生重大影響,對(duì)建設(shè)主體、對(duì)社會(huì)資本、對(duì)貸款銀行、對(duì)上游供應(yīng)商將產(chǎn)生一連串的不利影響。
  山東:債務(wù)減壓,PPP的“規(guī)范管理年”
  為實(shí)現(xiàn)“促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)”雙重目標(biāo),在防范地方政府債務(wù)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展,2018年4月11日,山東省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作(PPP)“規(guī)范管理年”活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)的通知》(魯財(cái)金[2018]21號(hào))。



  這使山東成為繼新疆、湖南相繼對(duì)PPP項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目分類(lèi)甄別管理后,第三個(gè)出臺(tái)PPP專(zhuān)項(xiàng)管理政策的省份。21號(hào)文將2018年確定為山東省PPP“規(guī)范管理年”,共計(jì)19條管理規(guī)范要求。
  山東省的這份PPP政策規(guī)范,是一個(gè)政策規(guī)范比較詳盡完備、且具有較強(qiáng)可執(zhí)行性的地方性PPP規(guī)范性文件。
????  一方面,通知結(jié)合了山東省自身特點(diǎn),就PPP管理規(guī)范提出更為細(xì)化、獨(dú)創(chuàng)性的政策規(guī)范要求。另一方面,文件也就中央層面政策要求,制定了詳細(xì)的落地方案和具體舉措,成為財(cái)辦金92號(hào)文等PPP政策落地方案的集大成者,具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性。
  其中最值得注意的兩點(diǎn):
  一、在“新項(xiàng)目論證管理”中提出,強(qiáng)化“紅線(xiàn)”管理,從嚴(yán)審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目,全部項(xiàng)目財(cái)政承受能力最高年度達(dá)到或超過(guò)8%的地區(qū),停止新上政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助超過(guò)50%的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,對(duì)全部PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出責(zé)任接近10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
  這項(xiàng)規(guī)范可謂是真正做到了強(qiáng)化“紅線(xiàn)管理”,其他省份暫停的項(xiàng)目主要為政府付費(fèi)項(xiàng)目,而山東省將可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目也納入了叫停范圍??紤]到在目前城鎮(zhèn)化加速、地方政府資金緊缺的大背景下,其實(shí)很少有地方政府出臺(tái)如此嚴(yán)厲的政策規(guī)范。
  二、明確山東省PPP三大重點(diǎn)領(lǐng)域
 ?。?)加大運(yùn)用PPP模式盤(pán)活優(yōu)質(zhì)公用設(shè)施存量資產(chǎn)工作力度,化解財(cái)政支出壓力和地方存量政府債務(wù)。
 ?。?)大力推動(dòng)幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加大旅游、文化、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域PPP應(yīng)用力度,不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。在不超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%的紅線(xiàn)內(nèi)優(yōu)先列入政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任。
 ?。?)在垃圾處理、污水處理新建項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的基礎(chǔ)上,對(duì)供熱、供水、養(yǎng)老服務(wù)等有現(xiàn)金流、市場(chǎng)化程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域,加大PPP模式應(yīng)用力度,拓展民間資本參與空間。
  山東省明確的2018年P(guān)PP重點(diǎn)發(fā)展的三大領(lǐng)域,確實(shí)符合中央政策導(dǎo)向,也有利于解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府債務(wù)問(wèn)題、民生問(wèn)題以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。
  為了給政府債務(wù)減壓,新疆、湖南相繼對(duì)政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目進(jìn)行甄別,河南省也率先發(fā)布清庫(kù)結(jié)果,山東省也緊緊跟上,喊出PPP“規(guī)范管理年”的口號(hào)!

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