各地集中清理PPP項目庫 推動高質(zhì)量發(fā)展 PPP瘦身健體再出發(fā)

廣西南寧市那考河濕地公園吸引了眾多市民來觀賞游玩。那考河流域綜合治理項目于2015年3月開工建設(shè),致力于打造水環(huán)境治理的PPP示范性項目。

作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式,PPP模式通過政府與社會資本平等合作、優(yōu)勢互補,在推動城市發(fā)展中取得了積極的成效,但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范、不健康現(xiàn)象。伴隨著國家引導(dǎo)下的“瘦身健體”,得到進一步規(guī)范化發(fā)展的PPP模式,正在朝向高質(zhì)量發(fā)展再次上路,將使城市獲得更多發(fā)展動能

在國務(wù)院辦公廳近日公布的2017年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯的地方名單中,多個地方因推廣政府和社會資本合作(PPP)模式工作有力、社會資本參與度較高而榜上有名。在PPP不斷為城市發(fā)展注入活力的同時,一些地方違規(guī)操作累積的風(fēng)險也不容忽視。財政部近日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,截至2018年4月23日,各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。

伴隨著PPP“瘦身健體”,城市將獲得更多發(fā)展動能。

優(yōu)化公共服務(wù)

PPP能推動政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏,實現(xiàn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和動力變革

在引入PPP模式前,河北省張家口市橋西區(qū)供熱系統(tǒng)運營服務(wù)質(zhì)量不高且效率低,時常被用戶投訴。2014年,橋西區(qū)政府決定以規(guī)范的PPP模式來解決問題。他們與民營企業(yè)合作成立了新公司,新公司獲得25年經(jīng)營權(quán),經(jīng)營期滿后,公司將項目資產(chǎn)無償移交政府。項目落地的第一個供暖季結(jié)束后,這個曾經(jīng)依靠補貼的公共服務(wù)項目扭虧為盈,供暖投訴減少了80%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春表示,PPP模式通過政府與社會資本平等合作,優(yōu)勢互補,在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷,鼓勵創(chuàng)新,實現(xiàn)雙方的風(fēng)險分擔(dān),合作共贏,成為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式,對推動城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新、公共服務(wù)的優(yōu)化升級具有重要而深遠的意義。

最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2018年3月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數(shù)7420個、投資額11.5萬億元。文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等6個基本公共服務(wù)領(lǐng)域項目繼續(xù)增長,3月末累計項目總數(shù)1349個、投資額12084億元。

“PPP能夠有效推動形成政府、市場和社會公眾三方‘共商共建共贏’的局面,完善城市管理體制,提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率與質(zhì)量。”孟春說,PPP模式通過風(fēng)險分擔(dān)、績效考核等核心理念,助力實現(xiàn)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的質(zhì)量變革、效率變革和動力變革。在推動城市發(fā)展的過程中,政府把融資、建設(shè)、運營等風(fēng)險有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會資本方,并通過績效考核機制對項目的服務(wù)質(zhì)量實行全生命周期監(jiān)管,提高微觀層面的項目產(chǎn)出效益,讓百姓獲得更多實惠。

PPP給城市帶來更多綠意。公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、水利建設(shè)、可再生能源、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個領(lǐng)域的PPP項目都具有支持污染防治和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。

抓規(guī)范嚴監(jiān)管控風(fēng)險

應(yīng)找準PPP模式在城市的應(yīng)用領(lǐng)域,強化PPP的運營與績效考核,構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

PPP對推動城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新、公共服務(wù)的優(yōu)化升級的意義毋庸置疑,但在實際操作中種種不規(guī)范現(xiàn)象也開始出現(xiàn)。去年年底,《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》發(fā)布,要求各級財政部門應(yīng)組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作。《通知》一經(jīng)發(fā)布,即引起廣泛關(guān)注。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程表示,PPP領(lǐng)域發(fā)生一些不規(guī)范、不健康現(xiàn)象的原因主要在于:一方面,一些地方政府和社會資本當(dāng)前更看重PPP的投融資功能,PPP的共治理念還沒有植入人心,地方政府在實施PPP的過程中仍然存在短期利益傾向和機會主義;另一方面,PPP各參與主體還或多或少存在能力不足,人才短缺現(xiàn)象,有些參與主體對PPP模式理解不準確、不透徹。財政部等多部委出臺的一系列糾偏性政策,正是為PPP市場正本清源,使得其行穩(wěn)致遠。

“PPP模式在推動城市發(fā)展中取得了積極成效,但我們也要清醒認識到面臨的問題與挑戰(zhàn)。”孟春說,比如泛化PPP的運用范圍,部分地方政府對PPP內(nèi)涵的理解不夠準確、認知不夠深刻,將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP,繞過相關(guān)政策監(jiān)管。

此外,部分社會資本既不具備運營能力,也試圖逃避承擔(dān)運營風(fēng)險,導(dǎo)致了這些項目“重建設(shè)、輕運營”,與以運營為核心、強調(diào)“建設(shè)運營一體化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新發(fā)展理念去發(fā)展PPP模式,而是將PPP作為城市建設(shè)的融資手段,產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等問題。

孟春建議,應(yīng)找準PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域,強化相關(guān)參與方對PPP的認識,不能將PPP模式隨意嫁接到任何領(lǐng)域。監(jiān)管部門要做到嚴把PPP模式的適用范圍和邊界,防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資。

“此外,要強化PPP的運營與績效考核。根據(jù)不同行業(yè)PPP項目的實際情況與運營特征,細化績效考核標準,完善項目產(chǎn)出與績效相掛鉤的按效付費機制,實現(xiàn)項目規(guī)范運作和公共服務(wù)提質(zhì)增效?!泵洗赫f,合理分擔(dān)風(fēng)險是PPP模式的核心理念之一,政府與社會資本要構(gòu)建合理、完備的風(fēng)險分擔(dān)機制。

突出重點融入城市發(fā)展

著力推動PPP在文化、旅游、健康、體育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)行業(yè)的深耕細作,提高民營企業(yè)參與度

PPP“瘦身健體”的同時,如何更好地融入城市發(fā)展是值得深入思考的問題。今年4月底,文化和旅游部、財政部聯(lián)合發(fā)布通知,鼓勵通過在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構(gòu)對政府承擔(dān)的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升。

“這就是很好的嘗試,”孟春認為,“應(yīng)著力推動PPP模式在文化、旅游、健康、體育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)行業(yè)的深耕細作,讓人們有更多的獲得感和幸福感?!?/p>

相關(guān)部門也出臺文件,為一些領(lǐng)域的PPP發(fā)展劃出重點。比如在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制,推進PPP模式應(yīng)用,對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合,實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔“鄰利”,有效實施績效考核和按效付費,通過PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在養(yǎng)老領(lǐng)域,重點引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過PPP模式,立足保障型基本養(yǎng)老服務(wù)和改善型中端養(yǎng)老服務(wù),參與養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展等養(yǎng)老服務(wù)供給。

要讓PPP更好地融入城市,需要進一步發(fā)揮民間資本的力量。截至今年3月末,全國PPP項目管理庫843個落地示范項目中,簽約社會資本共1449家,其中民企占39.1%;民企參與的示范項目438個,占52.0%。業(yè)內(nèi)專家認為,民企參與的示范項目占到半壁江山,極大地提振了市場信心,又體現(xiàn)了PPP優(yōu)化配置資源的屬性。

“PPP模式和項目最終成功與否取決于公眾的滿意度,這是PPP項目與一般商業(yè)項目的根本區(qū)別?!敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希表示,PPP項目歸根到底是一種公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新,其好壞要以是否符合民眾利益為最高標準。當(dāng)前,PPP發(fā)展已經(jīng)由快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,這與我國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變是一致的。高質(zhì)量的PPP發(fā)展,不僅要符合我國國情,更需要不斷創(chuàng)新,在創(chuàng)新中總結(jié)和反思。