各地集中清理PPP項(xiàng)目庫 推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展 PPP瘦身健體再出發(fā)

廣西南寧市那考河濕地公園吸引了眾多市民來觀賞游玩。那考河流域綜合治理項(xiàng)目于2015年3月開工建設(shè)，致力于打造水環(huán)境治理的PPP示范性項(xiàng)目。

作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，PPP模式通過政府與社會(huì)資本平等合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在推動(dòng)城市發(fā)展中取得了積極的成效，但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范、不健康現(xiàn)象。伴隨著國家引導(dǎo)下的“瘦身健體”，得到進(jìn)一步規(guī)范化發(fā)展的PPP模式，正在朝向高質(zhì)量發(fā)展再次上路，將使城市獲得更多發(fā)展動(dòng)能

在國務(wù)院辦公廳近日公布的2017年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯的地方名單中，多個(gè)地方因推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式工作有力、社會(huì)資本參與度較高而榜上有名。在PPP不斷為城市發(fā)展注入活力的同時(shí)，一些地方違規(guī)操作累積的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。財(cái)政部近日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。

伴隨著PPP“瘦身健體”，城市將獲得更多發(fā)展動(dòng)能。

優(yōu)化公共服務(wù)

PPP能推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾三方共商共建共贏，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和動(dòng)力變革

在引入PPP模式前，河北省張家口市橋西區(qū)供熱系統(tǒng)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量不高且效率低，時(shí)常被用戶投訴。2014年，橋西區(qū)政府決定以規(guī)范的PPP模式來解決問題。他們與民營企業(yè)合作成立了新公司，新公司獲得25年經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營期滿后，公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交政府。項(xiàng)目落地的第一個(gè)供暖季結(jié)束后，這個(gè)曾經(jīng)依靠補(bǔ)貼的公共服務(wù)項(xiàng)目扭虧為盈，供暖投訴減少了80%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春表示，PPP模式通過政府與社會(huì)資本平等合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷，鼓勵(lì)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，合作共贏，成為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，對(duì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新、公共服務(wù)的優(yōu)化升級(jí)具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，全國政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)7420個(gè)、投資額11.5萬億元。文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等6個(gè)基本公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目繼續(xù)增長(zhǎng)，3月末累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)1349個(gè)、投資額12084億元。

“PPP能夠有效推動(dòng)形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾三方‘共商共建共贏’的局面，完善城市管理體制，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率與質(zhì)量?！泵洗赫f，PPP模式通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效考核等核心理念，助力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革。在推動(dòng)城市發(fā)展的過程中，政府把融資、建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會(huì)資本方，并通過績(jī)效考核機(jī)制對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量實(shí)行全生命周期監(jiān)管，提高微觀層面的項(xiàng)目產(chǎn)出效益，讓百姓獲得更多實(shí)惠。

PPP給城市帶來更多綠意。公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。

抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)找準(zhǔn)PPP模式在城市的應(yīng)用領(lǐng)域，強(qiáng)化PPP的運(yùn)營與績(jī)效考核，構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP對(duì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新、公共服務(wù)的優(yōu)化升級(jí)的意義毋庸置疑，但在實(shí)際操作中種種不規(guī)范現(xiàn)象也開始出現(xiàn)。去年年底，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》發(fā)布，要求各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作。《通知》一經(jīng)發(fā)布，即引起廣泛關(guān)注。

中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程表示，PPP領(lǐng)域發(fā)生一些不規(guī)范、不健康現(xiàn)象的原因主要在于：一方面，一些地方政府和社會(huì)資本當(dāng)前更看重PPP的投融資功能，PPP的共治理念還沒有植入人心，地方政府在實(shí)施PPP的過程中仍然存在短期利益傾向和機(jī)會(huì)主義；另一方面，PPP各參與主體還或多或少存在能力不足，人才短缺現(xiàn)象，有些參與主體對(duì)PPP模式理解不準(zhǔn)確、不透徹。財(cái)政部等多部委出臺(tái)的一系列糾偏性政策，正是為PPP市場(chǎng)正本清源，使得其行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

“PPP模式在推動(dòng)城市發(fā)展中取得了積極成效，但我們也要清醒認(rèn)識(shí)到面臨的問題與挑戰(zhàn)?！泵洗赫f，比如泛化PPP的運(yùn)用范圍，部分地方政府對(duì)PPP內(nèi)涵的理解不夠準(zhǔn)確、認(rèn)知不夠深刻，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來包裝成PPP，繞過相關(guān)政策監(jiān)管。

此外，部分社會(huì)資本既不具備運(yùn)營能力，也試圖逃避承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了這些項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”，與以運(yùn)營為核心、強(qiáng)調(diào)“建設(shè)運(yùn)營一體化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新發(fā)展理念去發(fā)展PPP模式，而是將PPP作為城市建設(shè)的融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底等問題。

孟春建議，應(yīng)找準(zhǔn)PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域，強(qiáng)化相關(guān)參與方對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，不能將PPP模式隨意嫁接到任何領(lǐng)域。監(jiān)管部門要做到嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資。

“此外，要強(qiáng)化PPP的運(yùn)營與績(jī)效考核。根據(jù)不同行業(yè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況與運(yùn)營特征，細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善項(xiàng)目產(chǎn)出與績(jī)效相掛鉤的按效付費(fèi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作和公共服務(wù)提質(zhì)增效。”孟春說，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的核心理念之一，政府與社會(huì)資本要構(gòu)建合理、完備的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

突出重點(diǎn)融入城市發(fā)展

著力推動(dòng)PPP在文化、旅游、健康、體育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)行業(yè)的深耕細(xì)作，提高民營企業(yè)參與度

PPP“瘦身健體”的同時(shí)，如何更好地融入城市發(fā)展是值得深入思考的問題。今年4月底，文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，鼓勵(lì)通過在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政府承擔(dān)的資源保護(hù)、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項(xiàng)與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場(chǎng)、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升。

“這就是很好的嘗試，”孟春認(rèn)為，“應(yīng)著力推動(dòng)PPP模式在文化、旅游、健康、體育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)行業(yè)的深耕細(xì)作，讓人們有更多的獲得感和幸福感?！?/p>

相關(guān)部門也出臺(tái)文件，為一些領(lǐng)域的PPP發(fā)展劃出重點(diǎn)。比如在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對(duì)污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔“鄰利”，有效實(shí)施績(jī)效考核和按效付費(fèi)，通過PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在養(yǎng)老領(lǐng)域，重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP模式，立足保障型基本養(yǎng)老服務(wù)和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)，參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展等養(yǎng)老服務(wù)供給。

要讓PPP更好地融入城市，需要進(jìn)一步發(fā)揮民間資本的力量。截至今年3月末，全國PPP項(xiàng)目管理庫843個(gè)落地示范項(xiàng)目中，簽約社會(huì)資本共1449家，其中民企占39.1%；民企參與的示范項(xiàng)目438個(gè)，占52.0%。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，民企參與的示范項(xiàng)目占到半壁江山，極大地提振了市場(chǎng)信心，又體現(xiàn)了PPP優(yōu)化配置資源的屬性。

“PPP模式和項(xiàng)目最終成功與否取決于公眾的滿意度，這是PPP項(xiàng)目與一般商業(yè)項(xiàng)目的根本區(qū)別?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，PPP項(xiàng)目歸根到底是一種公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新，其好壞要以是否符合民眾利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，PPP發(fā)展已經(jīng)由快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變是一致的。高質(zhì)量的PPP發(fā)展，不僅要符合我國國情，更需要不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中總結(jié)和反思。